Cómo mejorar la selección y el seguimiento de cargos de libre nombramiento y remoción en el servicio público colombiano
Sara María Cálad Patiño
Resumen
Colombia es uno de los países latinoamericanos que hace más de siete décadas cuenta con instrumentos legislativos y administrativos para gestionar el talento humano en las organizaciones públicas gubernamentales. Sin embargo, es la vez uno de los países peor calificado en términos de la transparencia en la gestión de las entidades públicas. Así lo evidencia el índice de transparencia de las entidades públicas 2015-2016 realizado por Transparencia por Colombia, en la cual el 60% de las 28 alcaldías evaluadas, el 40% de las gobernaciones y el 19% de las entidades nacionales fueron calificadas en riesgo de corrupción alto y muy alto, siendo una de las principales razones, el exceso de discrecionalidad de los gerentes y autoridades públicas y el poco control que se hace a la gestión administrativa. Adicionalmente, el empleo público es visto como una prebenda que dispone el político para compensar las contribuciones y lealtades personales según la cultura política heredada desde la configuración del Estado. Por lo anterior, el presente artículo pretende sugerir algunas medidas de seguimiento para la selección de profesionales en los cargos de libre nombramiento y remoción, contribuyendo así a menguar esta problemática del sistema político.
Introducción
La legislación colombiana que regula el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública (Ley 909, 2004), contempla los empleos públicos de libre nombramiento y remoción. Estos cargos están orientados a puestos directivos y gerenciales de las entidades públicas de la rama ejecutiva, ubicándose allí, el mayor nivel de responsabilidad y decisión en el proceso de diseño de políticas, programas y proyectos. Para la elección de estos funcionarios, deberá primar el mérito, la capacidad y la experiencia según el cargo, de acuerdo con las características que sea relevante para el nominador. Sin embargo, es justamente la discrecionalidad para el nombramiento de estos funcionarios y el vacío en el seguimiento a los procesos que lideran, lo que suele permitir la entrada de personas de toda índole y trayectoria. Esto ha favorecido prácticas clientelistas y una inadecuada gestión pública con impactos de gran envergadura a nivel social, económico y ambiental que impiden el desarrollo del país.
A continuación, el lector encontrará de manera más detallada el alcance que, en el sistema político colombiano, tienen los empleos de libre remoción y nombramiento e identificará las razones por las cuales los alcances actuales de esta figura son imprecisos y tremendamente amplios. Con base en ello, se presentarán argumentos sobre las dificultades e ineficiencias que genera esta situación dentro de los procesos de gestión de las instituciones públicas del país. Con base en este contexto, se plantearán tres alternativas de solución que, de manera simultánea, podrían contribuir a cualificar la llegada de funcionarios directivos de confianza a las instituciones públicas, con el ánimo de fortalecer este pequeño pero determinante eslabón en el sistema del servicio público. Finalmente, se plantearán algunos riesgos a superar para la implementación de las soluciones propuestas.
Planteamiento del problema
La preocupación por la gestión del talento humano en las instituciones del Estado, se remonta hacia el siglo XVIII, cuando el proceso de consolidación del Estado moderno intenta establecer procesos de separación entre lo político y lo administrativo, consolidando un aparato burocrático basado en el mérito (Martínez, 2010). Los países latinoamericanos, quienes se fueron sumando a este proceso de modernización al establecer aparatos burocráticos en sus normas y procedimientos administrativos, fueron creando innumerables actos legislativos orientados a cualificar el aparato burocrático, siendo este el camino para aportar a la construcción de un Estado más eficiente.
En Colombia particularmente, por más de 70 años han existido actos administrativos que han contribuido a esta materia, siendo el más reciente la ley 909 de 2004 la cual regula el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. Allí se establecen las reglas y principios básicos para el desarrollo de la función pública, señalando puntualmente que los principios que rigen el empleo público son la igualdad, el mérito, la moralidad, la eficacia, la economía, la imparcialidad, la transparencia, la celeridad y la publicidad, los cuales cobijan los diferentes tipos de empleo público que existen en el Estado (art. 2).
Sin embargo, la Ley 909 de 2004 intenta concretar el conjunto de procedimientos e instituciones responsables del ingreso, la permanencia y retiro de los funcionarios públicos de carrera administrativa, los cuales constituyen “un sistema técnico de administración del personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer, estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y ascenso al servicio público” (art. 27), siendo éste el grueso del aparato burocrático del Estado. Mientras que frente a la los cargos de elección popular, sólo se resalta la vinculación con los principios señalados, pero no se despliegan unas reglas de juego allí mismo, dado que poseen otros procedimientos y alcances definidos en la Constitución (Constitución Política de Colombia, 1991) . Finalmente, frente los cargos de libre nombramiento y remoción, la ley en el apartado referente a la gerencia pública en su título VIII (Ley 909, 2004, Art. 47), deja claro que estos constituyen los cargos de naturaleza directiva en las entidades de la rama ejecutiva, los cuales son asignados según la discrecionalidad del nominador.
En este sentido, la legislación actual señala claramente que éstos son los responsables de formular junto son sus jefes directos, las políticas públicas y de ejecutarlas, es decir, son quienes definen y toman decisiones sobre los presupuestos públicos. El marco normativo destaca que para la designación de los gerentes públicos debe primar el mérito, la capacidad y la experiencia y su desempeño será valorado según los principios de eficacia y eficiencia en el marco de unos acuerdos de gestión que serán revisados periódicamente por el nominador. Sin embargo, es aquí donde la se pone en evidencia que el sistema público ha sido más legalista que operativo, puesto que a diferencia con la carrera administrativa donde se fijan unos procedimientos claros basados en el concurso, para este tipo de cargos, aún se encuentra pendiente definir unos procedimientos que posibiliten concretar estos anhelos.
La necesidad de tener funcionarios de confianza en cargos directivos para el diseño, ejecución y seguimiento de planes, programas y proyectos que obedezcan a las apuestas políticas de los funcionarios elegidos por voto popular, conlleva a que sea justamente el criterio de confianza, el que prime para la asignación de funcionarios en cargos de gerencia pública, permitiendo la entrada de toda índole de personas al servicio público. Ésta situación ha favorecido que cargos de alta relevancia para el desarrollo económico y social del país, sean asignados según el juego político de servidores elegidos por voto popular, como se ejemplifica con lo ocurrido con la Dirección del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), la cual, según registra la prensa nacional, fue entregada como favor político (El Espectador, 2015).
Alternativas de solución
Con el ánimo de contribuir a la solución de este problema en el país, a continuación se platean una serie de acciones orientadas a fijar un alcance de estos funcionarios dentro del aparato administrativo y establecer un conjunto de procedimientos para la selección y el seguimiento de las funciones que adelantan dichos funcionarios, promoviendo la transparencia y el mérito.
Para ello, como método de investigación se ha recurrido a fuentes secundarias sobre los procesos y procedimientos que países como Perú, Brasil y Chile han implementado, propendiendo por el fortalecimiento de la meritocracia dentro de su servicio público:
1) Dar alcance normativo a la participación de funcionarios de libre nombramiento y remoción asignando un porcentaje de estos cargos según la globalidad de la planta: la legislación peruana definió en el año 2013, que los cargos de confianza (como se le conoce a los cargos de libre nombramiento y remoción) tendrían un alcance: éstos funcionarios no pueden exceder el 20% de los cargos, según el número de funcionarios de planta (Ley 30057, 2013, Art. 64). Lo anterior es una medida restrictiva que define un alcance a los funcionarios nominadores. De igual manera, incentiva a que cuiden en mejor medida la disponibilidad de cupos asignados, contribuyendo a disminuir la incidencia de prebendas políticas en el sistema. Aunque éste es un proceso que apenas está iniciando su implementación en el Perú, la decisión política de fijar un alcance a estos cargos es un mecanismo directo para consolidar un sistema de servicio público menos vulnerable a prácticas clientelistas.
2) Mecanismos de reclutamiento más abiertos y democráticos que privilegian la capacidad y la experiencia: Generar procesos abiertos y transparentes para que profesionales con la formación y experiencia requerida abiertamente se postulen para ocupar cargos de gerencia pública, fue lo que motivó a que la alcaldía local de Londrina (Brasil), a que se aliara con la ONG Vetor Brasil, en un proceso participativo para la selección de la Secretaría de Educación de la ciudad. Teniendo la ONG la misión de fortalecer el servicio público promoviendo la vinculación de profesionales con la fuerte preparación y orientación al sector público, que hayan desarrollado políticas públicas exitosas basadas en evidencias, y reconociendo el contexto local (VETOR), la ONG dispuso plataformas virtuales y alianzas intersectoriales para difundir la convocatoria. A partir de la evaluación adelantada por la ONG y con tres candidatos idóneos según la necesidad, el alcalde de la ciudad eligió a la nueva Secretaria de Educación.
Aunque esta es una experiencia concreta que aún no ha sido replicada en Brasil, se convierte en un referente importante de cómo es posible mantener la discrecionalidad del nominador, pero privilegiando el proceso para que sea coherente con los fines perseguidos. La articulación con una organización independiente con la cual hay intereses compartidos basados en que sean las personas idóneas quienes participen del servicio público, generando un mecanismo abierto a la ciudadanía de postulación y teniendo esta organización el rol de un tercero que, de manera objetiva, realiza la verificación de las postulaciones, es un ejemplo concreto de cómo pueden actuar las instituciones del Estado para la ocupación de los cargos de confianza.
3) Criterios claros a analizar en el proceso de selección de cargos de libre nombramiento y remoción: Chile ha consolidado un Sistema de Alta Dirección Pública desde el año 2004, el cual justamente a buscado “dotar a las instituciones del gobierno central de directivos con probada capacidad de gestión y liderazgo para ejecutar de forma eficaz y eficiente las políticas públicas definidas por la autoridad” (Sistema de Alta Dirección Pública, 2017). Para lograr lo anterior, ha definido concentrar sus esfuerzos en fijar unos criterios de evaluación claros del proceso de selección para los cargos de libre nombramiento y remoción. Es importante resaltar que estos cargos sí son sometidos a concurso a través de la Dirección Nacional del Servicio Civil quien recibe todas las postulaciones, sin embargo, lo interesante está es en el proceso que se desarrolla posteriormente. Una vez las personas se postulan ante la institución estatal, una empresa consultora experta en selección evalúa los antecedentes académicos y laborales de los candidatos, según los criterios definidos en el perfil del cargo. Quienes obtengan la mayor calificación, avanzan hacia una valoración gerencial donde los evaluadores analizan detalladamente “la experiencia laboral relevante para el desempeño del cargo, el nivel de responsabilidad alcanzado por el/la postulante, el tipo de organizaciones donde se ha desempeñado y los cambios en su trayectoria laboral” (Sistema de Alta Dirección Pública, 2017). Con base en este nuevo filtro, se desarrollan entrevistas por competencias y se aplican instrumentos de evaluación psicológica con el ánimo de identificar aptitudes e modelos mentales que no se pueden evidenciar en el currículo. Quienes logren los mayores puntajes, serán los candidatos que participarán de una entrevista final para ser seleccionador por sus nominadores.
Es la relevancia dada a las trayectorias, las capacidades y los rasgos de la personalidad de los candidatos, lo que es innovador y relevante del sistema chileno. El conjunto de esfuerzos por buscar a las personas más idóneas no desde su currículum sino desde el reconocimiento de las personas, se convierten en acciones concretas para garantizar el mérito, la capacidad y la experiencia, lo cual hacia el futuro traerá sus frutos con un trabajo más eficiente.
Conclusión
Reconociendo que existe un vacío operativo en el alcance y nombramiento de los gerentes públicos en el país, que afectan el desarrollo económico y social puesto que personas no idóneas realizan de manera ineficiente su trabajo, alternativas como las implementadas en Perú, Brasil y Chile, podrían contribuir a operatividad los principios de mérito, capacidad y experiencia que tanto consagra la normatividad colombiana.
Fijar alcances normativos a estos cargos, establecer procesos más abiertos y participativos respetando la discrecionalidad y valorar las actitudes y aptitudes de quienes deseen ejercer estos cargos, son acciones concretas que las instituciones colombianas podrían implementar para mejorar este pequeño pero determinante eslabón del servicio público en el país.
Finalmente, es preciso reconocer que los escándalos de corrupción que siguen divulgándose en el país, ameritan esfuerzos para repensar el sistema se servicio público, siendo éste un componente relevante. Para lograr una transformación, se necesitará de la voluntad política para llevarlas a cabo, situación no tan sencilla de lograr si se tiene en cuenta que son los mismos nominadores a quienes les conviene tener la liberad de nombrar a estos funcionarios, según los intereses políticos que puedan tener. Sin embargo, una ciudadanía cada vez más consiente de estos vacíos y demandante de cambio, podrá contribuir a la construcción de un mejor sistema que realmente privilegie la idoneidad y el mérito.
Bibliografía:
Constitución Política de Colombia (1991). Asamblea Nacional Constituyente. Santafé de Bogotá, DC.
Corporación Transparencia por Colombia (2017). Índice de Transparencia de las Entidades Públicas 2015-2016 (27 de abril de 2017) Bogotá.
El Espectador (10 de marzo de 2015). La gerencia del Fonade y los ‘ñoños’. El Espectador. Recuperado de http://www.elespectador.com/noticias/politica/gerencia-del-fonade-y-los-nonos-articulo-548656
Ley 30057 de 2013: Ley del Servicio Civil. Congreso de la República de Perú- (Julio 03 de 2013).
Ley 909 de 2004: Ley de Empleo Público, Carrera Administrativa y Gerencia Pública. Congreso de la República de Colombia. (Septiembre 23 de 2004)
Martínez, E. E (2010). La carrera administrativa en Colombia: 70 años de ficción. Opinión jurídica universidad de Medellín, 9(18), 107-126.
Sistema de Alta Dirección Pública, Gobierno de Chile (2017). Descripción del sistema de Alta Dirección Pública. Recuperado de https://www.serviciocivil.cl/sistema-de-alta-direcci%C3%B3n-p%C3%BAblica-0 (29 de mayo de 2017)
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