La Acción Declarativa de Inconstitucionalidad
La Acción Declarativa de Inconstitucionalidad: control constitucional para un efectivo acceso a la justicia
Nicolás H. Varela
Introducción:
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 113 inc. B consagra: "Es competencia del Tribunal Superior de Justicia conocer: Originaria y exclusivamente en las acciones declarativas contra la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constitución Nacional o a esta Constitución…." constituyendo de esta forma un instituto de control constitucional conocido como la acción declarativa de inconstitucionalidad o ADI.
De esta forma, la Constitución porteña crea una forma de control novedosa en cuanto al procedimiento fijado para que la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma de alcance general adquiera eficacia derogatoria y le brinda la posibilidad a cualquier ciudadano de tener una voz, dar su opinión y poder cuestionar la validez constitucional de cualquier norma originaria de la Ciudad de Buenos Aires.
Pudiendo cada ciudadano reclamar ante el Tribunal Superior de Justicia la inconstitucionalidad de una norma, convirtiéndose así a en un controlador del ordenamiento jurídico y en una especie de legislador negativo en potencia se elimina una barrera contra el acceso a la justicia democratizándose el control constitucional.
El control de constitucionalidad
La simple lectura de la norma antes mencionada permite advertir que ella introduce una especie o forma de control constitucional ajeno al sistema americano tradicional. En la ubicación jerárquica kelseniana ningún acto contrario a la Constitución, cúspide del ordenamiento positivo, puede ser válido y la discreta en favor de la jerárquicamente superior; lo que justifica el desarrollo de distintos medios tendientes a asegurar esa primacía y a resguardar la preeminencia de la norma superior.
La noción moderna de la supremacía constitucional se compagina con la imagen kelseniana del orden jurídico, el cual implica una verdadera jerarquía de diferentes niveles de normas: supuesta la existencia de la norma fundamental, la Constitución representa el nivel más alto en el derecho positivo de un Estado. La doctrina de la supremacía de la constitución fue adoptada por nuestra ley fundamental de 1853 en el art. 31.
En nuestro ordenamiento jurídico pusimos en cabeza del poder judicial el control de constitucionalidad (tomando como referencia el modelo norteamericano originado en el famoso caso "Marbury vs. Madison"). El sistema europeo, en cambio, se remonta a la Constitución kelseniana de Austria de 1920 y reserva el control de constitucionalidad de las leyes a un Tribunal Constitucional, centralizado y concentrado en él exclusivamente la facultad de anular las normas contrarias a la Constitución. En estos casos la declaración de inconstitucionalidad ostenta efectos generales, erga omnes y pro futuros con carácter de cosa juzgada. La norma anulada deja de existir conformando una especie de legislador negativo. En términos generales, puede afirmarse que los legitimados para litigar frente a estos tribunales especializados son órganos políticos -gobierno federal y local-, las cámaras legislativas, el presidente y el defensor del pueblo. Excepcionalmente, o por vía indirecta, acceden al estrado los particulares.
La República Argentina tomó básicamente el modelo constitucional estadounidense incorporado, asimismo el sistema americano de control constitucional. Las previsiones contenidas en los arts. 31 y 116 de la Constitución Nacional corroboran tal aserto. En el caso de los ADI, en primer término atribuye competencia originaria y exclusiva al Tribunal Superior para entender en las acciones declarativas de inconstitucionalidad. Podemos decir entonces, que en la Ciudad coexisten dos grandes sistemas de control de constitucionalidad: el difuso de efectos particulares y el concentrado de efectos erga omnes. A partir de esta norma podría sostenerse que la Ciudad adopta un sistema de control de constitucionalidad difuso. Ello, en la medida que asigna al Poder Judicial la decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución y demás leyes mencionadas quienes en los casos concretos sometidos a su decisión evalúen la conformidad constitucional de la normativa aplicable a la controversia para discernir los hechos contrapuestos.
Están presentes aquí todos los caracteres que señalamos como propios del sistema americano de control de constitucionalidad. Se trata de un control a cargo del poder judicial, difuso, ejercido por vía incidental de excepción o defensa, represivo y con efectos inter partes. No todas las provincias adscriben al sistema de control constitucional vigente en el ámbito nacional, cuanto menos en estado puro, es decir, el sistema americano de tipo difuso, pues introducen variantes que no son propias del esquema clásico. Pasando revista a la situación provincial, sin extendernos en el tema por exceder los límites propuestos para esta investigación, encontramos variantes en las modalidades de control constitucional vigente en el ámbito provincial.
Legislación comparada
Catamarca, Corrientes y Santa Fe adhieren sin variantes al sistema americano. En consecuencia, con el control difuso, la provincia de Buenos Aires otorga jurisdicción originaria y de apelación a su Suprema Corte para conocer acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de normas de alcance general que estatuyan sobre materia regida por la Constitución provincial y se controvierta por parte interesada; a esta fórmula adscriben las provincias de La Pampa, Santa Cruz, San Luis y Formosa. Por su parte, Córdoba, Neuquén, Chubut y Tierra del Fuego asignan al Superior Tribunal de la Provincia competencia originaria y exclusiva en acciones declarativas de inconstitucionalidad de normas de alance general que estatuyan sobre materia regida por la Constitución local y se controviertan en caso concreto por parte interesada. Las últimas dos provincias, además, establecen la posibilidad de que la norma cuestionada pierda vigencia al ser declarada inconstitucional por el Superior Tribunal dos veces consecutivas o tres alternadas, en el caso de Chaco, y tres veces con declaración de suspensión de la vigencia por separado, en el caso de Tierra del Fuego.
Finalmente, consagran la acción declarativa de inconstitucionalidad de las provincias del Chaco, Entre Ríos, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Río Negro. Sobre esta última debe aclararse que la jurisdicción es originaria y de apelación para el Superior Tribunal, precisamente la vía originaria podrá promoverse la acción sin lesión actual. El caso tucumano reviste gran originalidad pues crea, al modo europeo, un tribunal constitucional que aún no ha sido constituido.
A los jueces inferiores y al propio Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires -por vía recursiva- les corresponde ejercer el control difuso de constitucionalidad en los casos concretos sometidos a su decisión. Mientras que es competencia exclusiva del Tribunal Superior entender en las acciones declarativas de inconstitucionalidad con efecto erga omnes.
La modalidad elegida impone la articulación del control difuso y el concentrado. La correcta determinación de los ámbitos de aplicación de cada uno es la que permitirá la vigencia simultánea de las formas de control enunciadas. El interrogante a despejar es cómo conviven ambos sistemas conservando cada uno sus características propias. En el modelo difuso, el control constitucional se ejerce en el marco de una controversia en la que se esgrimen derechos contrapuestos con base constitucional. Por su parte, en el modelo concentrado el control constitucional se ejerce con diversos grados posibles de abstracción, donde se constata la validez constitucional de la norma cuestionada con independencia de situaciones jurídicas particularizadas.
La ADI se encuentra exclusivamente orientada a objetar normas de carácter general que se consideran contrarias a principios y preceptos establecidos en la Constitución de la Ciudad. Es requisito fundamental que sea un control abstracto y que no sea reclamado en un caso en concreto ni acumularlo a ninguna otra pretensión adicional. Esto así conforme a la ley 402 que reglamenta la competencia del Tribunal.
Podemos considerarla una "acción popular" apta para ser ejercida por cualquier habitante de la ciudad sin necesidad de portar un derecho subjetivo ni tampoco un interés legítimo. La Ley 402. en su art. 18 dispone: "Se encuentran legitimados para interponer la acción declarativa de inconstitucionalidad: 1) las personas físicas; 2) las personas jurídicas; 3) la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires; 4) los/las titulares de cada uno de los tres organismos que componen el Ministerio público de la Ciudad." Esta acción pone en manos de las minorías un importante instrumento de control ya que como podemos observar en el caso de la ciudad de Buenos Aires, a diferencia de otras legislaciones encontramos una legitimación amplia para poder ejercer este instituto.
A nivel internacional Austria cuenta con un control preventivo sobre proyectos de ley o actos administrativos y solo el Gobierno Federal y Gobiernos de "Land" están legitimados para entablar dicho reclamo. En Alemania, el juicio de textos legales preconstitucionales derogados corresponde a los jueces ordinarios, en Italia, por el contrario, corresponde al Tribunal Constitucional. En España, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional consagra la doble vía para enjuiciar las leyes preconstitucionales.
Reflexiones finales
Dentro de las posibles variantes que ofrecen los distintos sistemas, la Ciudad de Buenos Aires ha adoptado un régimen de constitucionalidad mixto que combina el control difuso de constitucionalidad que instrumenta un control directo de constitucionalidad con efectos erga omnes y pro futuro al modo de los sistemas concentrados. La acción declarativa de inconstitucionalidad se presente como uno más de los causes procesales con que cuenta el justiciable para generar control de constitucionalidad, resguardar la Carta Magna local y destinado principalmente a poner fin a actos u omisiones que de manera actual o inminente lesionen, alteren, restrinjan o amenacen con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos y garantías constitucionales o receptados en tratados internacionales y leyes (art. 14 CCBA).
Con este procedimiento la Ciudad ha enriquecido las vías de control de supremacía constitucional a través de una acción que puede albergar en forma exclusiva y excluyente una única pretensión: confrontar la constitucionalidad de leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad. No hay sistema más representativo que aquel que permite al propio pueblo ejercer y cuestionar un control sobre la validez de sus normas y la naturaleza altruista y desinteresada de la acción declarativa de inconstitucionalidad permite desmantelar barreras que impidan el efectivo acceso a la justicia y fortalecer el sistema jurídico en general haciéndolo más participativo y democrático.
Bibliografía:
-Bidart Campos, Germán J.: "La interpretación y el control constitucional en la jurisdicción constitucional". Ediar, Buenos Aires, 1988
-"El control abstracto de constitucionalidad según el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires", ED, Suplemento de Derechos Constitucional del 19/10/2000
-Gonzalez, Joaquín V.: "Manual de la Constitución Argentina", 1°ed., Ángel Estrada, Buenos Aires, 1987.
-Diaz, Mariana: "La acción declarativa de inconstitucionalidad", 1° ed. Buenos Aires, Ad-Hoc, 2003.
-Kelsen Hans: "Quién debe ser el defensor de la Constitución. Tecnos, Madrid, 1995.